¿Cómo ve el mundo a la Argentina?

¿Qué es la OCDE?

En 1948 se creó la Organización para la Cooperación Económica Europea (OCEE) con el propósito de dirigir el Plan Marshall, financiado por Estados Unidos para reconstruir a un continente europeo devastado por la guerra. Al hacer que los gobiernos reconocieran la interdependencia de sus economías, se preparó el terreno para una nueva era de cooperación que habría de cambiar la faz de Europa. Alentados por su éxito y por la perspectiva de trasladar su trabajo a un escenario mundial, Canadá y Estados Unidos se unieron a los miembros de la OCEE al suscribir la nueva Convención de la OCDE, el 14 de diciembre de 1960. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) nació oficialmente el 30 de septiembre de 1961, cuando la Convención entró en vigor.

Otros países se unieron, empezando con Japón en 1964. En la actualidad, los 34 países miembros de la OCDE recurren periódicamente unos a otros para identificar problemas, estudiarlos, analizarlos y promover políticas para resolverlos. El historial es asombroso. Estados Unidos ha visto cómo su riqueza nacional casi se ha triplicado en las cinco décadas posteriores a la creación de la OCDE, calculada en términos de producto interno bruto per cápita. Otros países de la organización experimentaron un progreso similar y en algunos casos incluso ha sido más espectacular.

Lo mismo también ha sucedido con algunos países que hace unas décadas todavía participaban en menor escala en el escenario mundial. Brasil, la India y la República Popular China han surgido como nuevos gigantes económicos. Estos tres países, junto con Indonesia y Sudáfrica, son socios fundamentales de la organización y colaboran con su trabajo de manera constante e integral. Junto con ellos, la OCDE congrega a 39 países que representan el 80% del comercio mundial y las inversiones; lo que le otorga un papel fundamental para abordar los desafíos que enfrenta la economía mundial.

Esta breve descripción sirve para referir a quiénes representan los técnicos que se dedicaron a analizar las políticas agropecuarias de la Argentina durante las últimas décadas. Nuestro país intenta, sin éxito hasta el presente, incorporarse a este agrupamiento internacional. Las razones de ese fracaso tal vez puedan encontrarse al menos en parte en este análisis, que tiene que ver con la consideración que los principales países del mundo tienen sobre nosotros y que seguidamente resumimos. Cabe aclarar que los datos del informe abarcan hasta diciembre de 2017.

Destacan el esfuerzo privado a pesar del contexto adverso

El sector agropecuario argentino ha crecido e innovado notablemente en las últimas tres décadas gracias a los cambios tecnológicos y, durante gran parte de esa época, también al incremento de los precios agrícolas internacionales. Argentina es un país de ingreso medio-alto, rico en recursos naturales y en capital humano, cuya historia de volatilidad macroeconómica e inestabilidad política ha contribuido, de manera general, a limitar el desarrollo económico a largo plazo.

A pesar de las dificultades, la agricultura es el principal sector de exportación del país y representa una excepción en cuanto a su desenvolvimiento. En la extensa región pampeana ha experimentado una transformación estructural importante en los cultivos, principalmente cereales y soja, con crecimiento en la productividad gracias a nuevas prácticas agrícolas, tecnologías, instituciones y acuerdos contractuales. 

El uso de la tierra y la producción ha cambiado de manera significativa, favoreciendo notablemente a los granos y a la soja, cuyas exportaciones se han dirigido hacia China y otras economías asiáticas. Mientras tanto, productos de otras regiones han tenido un desarrollo relativamente bajo. Por ejemplo, los productos agrícolas que se producen fuera de la región pampeana, como hortalizas, frutas, algodón y tabaco, han experimentado tasas más bajas de crecimiento.

Las políticas agrícolas se han enmarcado en variaciones cíclicas de las políticas comerciales: una apertura económica en la década de 1990, que incluyó la firma de acuerdos de la OMC y el Mercosur; el aislamiento económico y las políticas de sustitución de importaciones, con tarifas e impuestos (retenciones) a la exportación entre 2001 y 2015; y un nuevo enfoque hacia la apertura económica que siguió al cambio de gobierno en 2015. 

A principios de 2018, mientras se redactaba este estudio, el Gobierno tomó varias medidas políticas en respuesta a la crisis económica que se desencadenó con una importante devaluación del peso. Entre estas medidas están la implementación de impuestos temporales sobre todas las exportaciones, lo que afectará directamente al sector agropecuario y al estimado de apoyo al productor.

A pesar de los cambios de dirección constantes, diversas instituciones descentralizadas y responsables de implementar políticas y proveer servicios agrícolas tienen una larga trayectoria en competencia y estabilidad. Entre estas, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) brinda importantes servicios generales a la investigación agropecuaria y los servicios de extensión, mientras que el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (Senasa) lo hace en sanidad agropecuaria.

La OCDE nos da la razón

Sin falsa humildad, podemos señalar que la OCDE  nos da la razón a lo que muchas veces hemos sostenido desde esta columna: En la Argentina, los productores prácticamente no reciben subvenciones a los insumos o a la producción, tampoco pagos directos en función de superficie o en base a la cantidad de animales. Las excepciones son los programas bajo el Fondo Especial del Tabaco (FET), los créditos preferenciales, principalmente a los productores pequeños a través de FINAGRO, y los proyectos de infraestructura como el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP).

Por otro lado, las políticas públicas argentinas han gravado al sector exportador agroalimentario con tasas altas de retención durante la mayor parte de las últimas dos décadas. 

El Estimado de Apoyo al Productor (EAP) fue negativo: -14% entre 2015 y 2017 y llegó hasta un -51% en 2018. Este valor negativo es inusual entre los países de la OCDE que, por lo general, subvencionan y tienen valores de apoyo positivos a sus productores. 

A comienzos de 2015, la administración actual redujo las tasas de retención a la exportación de soja y las eliminó para todos los otros productos agrícolas, reduciendo de este modo el valor negativo total del EAP. Sin embargo, en 2018 se introdujo un nuevo impuesto sobre todas las exportaciones, agropecuarias y no agropecuarias. Por lo tanto, es probable que el EAP de Argentina se mantenga negativo durante los próximos años.

El pasado y el presente condicionan el futuro 

La mayor parte del presupuesto público destinado a la agricultura en la Argentina es para el financiamiento de servicios generales como el sistema de Conocimiento e Innovación y los servicios de inspección y sanidad agropecuaria que forman parte del Estimado de Apoyo de Servicios Generales (EASG). El Estimado de Apoyo Total (EAT) se mantiene en números negativos debido a que el presupuesto público es menor que el apoyo negativo creado mediante la implementación de retenciones a las exportaciones agrarias.

Las restricciones de exportación y las retenciones a los granos de soja, el girasol, el trigo, el maíz, la carne vacuna, la leche y las aves de corral provocaron una reducción en los precios al productor para estos productos básicos, mientras las retenciones a las exportaciones han sido siempre más bajas para los productos procesados.

A pesar de tener como objetivo declarado la reducción de los precios al consumidor, las restricciones cuantitativas y las licencias de exportación de productos alimentarios, como el trigo y la carne vacuna, han tenido una incidencia mínima en la reducción de la inflación en los alimentos. No obstante, las retenciones a la exportación agropecuaria fueron efectivas para generar ingresos al gobierno federal.

Estos ingresos alcanzaron su punto máximo durante los años de precios internacionales altos, llegando a alcanzar un 3% del PBI en 2018. El uso generalizado de los impuestos a la exportación tiene al menos una explicación parcial: es el único impuesto federal cuyo ingreso no se comparte con los gobiernos provinciales.