¿Cómo ve el mundo a la Argentina?

En la edición anterior comenzamos a analizar el trabajo presentado por la OCDE, organización que nuclea a los países mas desarrollados del mundo, aquellos que representan el 80% del PBI mundial. El trabajo, presentado con el acompañamiento de las autoridades nacionales del área, resume la situación del sector agroindustrial argentino y las políticas que recaen sobre él. En esta segunda parte terminaremos con el análisis y resumiremos las recomendaciones que se hacen para el futuro.

Un desarrollo desparejo

La innovación en la agricultura argentina ha sido notable durante las últimas décadas, a pesar de que el progreso no fue equitativo en todas las regiones. Mientras que las poblaciones localizadas fuera de las áreas pampeanas mostraron menor dinamismo, las áreas centrales han experimentado un incremento notable en la cantidad de tierras arables cultivadas y en la productividad total de los factores (PTF) de los cultivos, mediante la adopción de nuevas tecnologías como la siembra directa y las variedades transgénicas, y la expansión de la producción de los granos de soja. 

Las innovaciones también han afectado las estructuras organizacionales, con nuevos participantes tales como grandes contratistas de servicios, pooles de siembra y asociaciones de productores para la innovación. Esa innovación estuvo principalmente dirigida por el sector privado, que respondía a los incentivos económicos, con el apoyo de servicios generales para la investigación y extensión por parte del INTA. Sin embargo, la Argentina se benefició de la explotación de innovaciones genéticas bajo condiciones muy favorables, como el no pago de regalías en variedades claves, lo cual es poco probable que se reproduzca en el futuro.

El proceso de innovación y la expansión de la frontera agrícola han dado lugar a nuevas oportunidades para el sector, pero también incrementaron las presiones medioambientales. Para la mayoría de los indicadores agromedioambientales, estas presiones continúan siendo menores que en los países de la OCDE. Sin embargo, los índices de deforestación elevados son un motivo de preocupación y existe un aumento importante en el uso de pesticidas. En un contexto de una fuerte demanda internacional de productos agrícolas y de una reducción de los impuestos a la exportación en los principales productos agrícolas argentinos, la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (Ley N° 26.331) no ha logrado contener la deforestación, por lo que es necesario mejorar las prácticas medioambientales.

La volatilidad en las condiciones macroeconómicas, la inestabilidad política y un sector financiero poco desarrollado generan un entorno complicado para la gestión de riesgos en la Argentina. En la actualidad, el apoyo en caso de desastres bajo la Ley de Emergencias Agropecuarias y los servicios de sanidad vegetal y animal que brinda el Senasa son las únicas políticas de gestión de riesgo disponibles. En realidad, esto ha favorecido el desarrollo de las instituciones privadas y de iniciativas del mercado como seguros, mercados de futuros y contratos. Recientemente algunas provincias han puesto en marcha pruebas piloto de apoyos limitados al seguro agropecuario.

La política pública agropecuaria no ha dado una respuesta a los problemas clave de producción fuera de la región pampeana (“economías regionales”), y la inversión pública ha sido limitada en áreas como infraestructura agrícola, investigación y desarrollo (I+D), servicios de extensión y asistencia técnica.

Por ejemplo, la cadena de valor de las manzanas y peras en Argentina tiene una estructura dual, donde plantaciones totalmente integradas (por lo general de mediano y gran tamaño) coexisten con otras menos integradas (la mayoría, de menor escala). Las plantaciones de manzanas y peras de menor escala tienen niveles de tecnología bajos, un control de plagas defectuoso, huertos antiguos y, por lo general, inversiones muy limitadas a nivel de finca.

Por el contrario, la cadena de valor de la viticultura ha experimentado una inversión y dinamismo importante desde la década de 1990. Tanto los inversionistas extranjeros como locales se sintieron atraídos por la desregularización de la agroindustria y por los precios de las tierras relativamente bajos y la buena calidad del suelo; sin embargo, el sector vitivinícola sigue enfrentándose a dificultades debido a inversiones públicas limitadas en investigación y desarrollo, capacitación y servicios de extensión.

Con vistas al futuro, la agricultura argentina se enfrenta a diversos desafíos de política, muchos de los cuales afectan ampliamente a toda la economía del país: la escasez de servicios financieros, la falta de inversión pública en infraestructura y el deterioro de la información estadística entre 2007 y 2015. El enfoque de la política pública agropecuaria general necesita equilibrarse para alcanzar estabilidad y sustentabilidad.

Las políticas comerciales en forma de restricciones de exportación han generado un apoyo de precios negativo, incertidumbre y distorsiones que afectan la producción y la inversión también de un modo negativo. 

El sistema de innovación agrícola debe modernizar sus instituciones, monitorear sus resultados, enfocarse en la sustentabilidad medioambiental y en las “economías regionales”, y fortalecer la aplicación de los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI). Con las presiones medioambientales al alza, los productores deben responsabilizarse más para reducir las externalidades negativas (principio de “quien contamina paga”, PCP).

Las herramientas de gestión de riesgo basadas en el mercado existen, pero las políticas deberían enfocarse de un modo más holístico en la preparación y prevención.

Por último, las políticas públicas deberían facilitar la innovación y los ajustes en las cadenas de valor menos desarrolladas y en las regiones ubicadas fuera de las áreas pampeanas.

El informe sugiere las siguientes recomendaciones para mejorar las políticas agrícolas en Argentina:

1) La política agrícola debería anclarse en la legislación general, con una ley marco específica y una reforma global del sistema fiscal, para revertir gradualmente su efecto negativo sobre el sector agrícola y orientarse hacia un paquete de políticas más neutral, estable, predecible y bien dirigido.

2) Como parte de la reforma fiscal integral a largo plazo, eliminar gradualmente los impuestos (retenciones) a la exportación agropecuaria, integrar el sector en un sistema fiscal reformado, y aumentar la certidumbre de la política pública. En el contexto actual, será de suma importancia hallar el equilibrio justo entre los objetivos a largo plazo de la reducción de impuestos a la exportación y la necesidad más urgente de incrementar los ingresos fiscales.

3) Realizar una evaluación exhaustiva de los impactos (externalidades negativas) asociadas a diferentes tipos de pesticidas, su nivel de aplicación e impacto en áreas geográficas especificas con alta concentración, con el objetivo de implementar en localizaciones concretas medidas sobre prácticas para un mejor manejo de los pesticidas. Implementar mejores prácticas medioambientales y agrícolas, en particular, en el uso de pesticidas y la rotación de cultivos.

4) Realizar una evaluación exhaustiva e independiente de la Ley de Bosques Nativos para analizar su eficacia en el control de la deforestación y tomar las decisiones legales y presupuestarias adecuadas para fortalecer su aplicación.

5) Desarrollar un proceso y un método sistemáticos para medir y monitorear el sistema de investigación y desarrollo y de innovación agropecuaria, para así definir e implementar prioridades estratégicas.

6) Realizar una evaluación exhaustiva del INTA con el objetivo de implementar una reorganización de sus diferentes ejes de acción: investigación, servicios de extensión y desarrollo rural.

7) Fortalecer el enfoque de la política holística en cuanto a la gestión de riesgo, mediante la inversión en la prevención y preparación y la mejora de la previsibilidad y monitoreo de la asistencia en caso de catástrofes.

8) Si el presupuesto lo permite, apoyar la búsqueda de nuevos mercados vitivinícolas, de peras, manzanas y otros productos viables producidos en las economías regionales, mediante políticas activas como agencias de promoción agrícola y acuerdos comerciales más allá del Mercosur.

9) Hacer una evaluación y reformar el Fondo Especial del Tabaco (FET), mediante la eliminación de los pagos basados en producción, e invertir dichos recursos en capital humano y físico (infraestructuras) en las zonas tabacaleras.

10) Considerar la creación de un sistema de asistencia técnica para la innovación de cadenas de valor ubicadas en economías regionales y para los pequeños productores, utilizando las capacidades de INTA en investigación y desarrollo y en servicios de extensión.